珍惜经验  凝聚共识 更加自觉地为建设“三型”工商而努力
––在全市工商局长读书会上的讲话
（2008年7月29日）
章建成

 
同志们：
    这次全市工商局长读书会的主要任务是，学习贯彻全国工商局长座谈会、全省工商局长读书会和市委十届四次全体（扩大）会议精神，总结上半年工作，部署下半年任务，重点是回顾杭州工商30年发展历程和轨迹，总结经验，凝聚共识，在新的起点上推动“三型”工商建设取得新进展。下面，我重点围绕回顾杭州工商30年发展史这一主题，讲三个问题。
一、杭州工商30年的历史转变
从1978年到2008年，改革开放走过了30年，工商系统恢复建制后也走过了30年。30年作为一个时间单元，对中国人来说具有特殊的意义。1978年党的十一届三中全会胜利召开，奏响了改革开放的序曲。30年来，伴随着改革开放的时代大潮，杭州工商在恢复和发展中走过了不平凡的历程。改革开放，风云激荡。沧海桑田，历史巨变。在中国特色社会主义建设伟大变革与蓬勃发展的历史背景下，回顾杭州工商30年历史转变，清晰可见，历历在目。
（一）管理对象的覆盖实现由“少而偏”到“多而全”的历史转变。“少而偏”是指市场主体数量少，而且工商机关实际管理对象偏重于个体工商户、私营企业和集贸市场。“多而全”是指市场主体数量众多，实际管理对象几乎覆盖了所有的市场主体。这一变化的历史背景是中国经济体制的改革进程。中国市场主体的改革是按照先体制外、再体制内的顺序推进的。1992年党的十四大以前，体制外的个体工商户、私营企业和集贸市场萌发兴起，工商机关充当了这一新兴市场主体的准主管部门，而对体制内的传统国有集体企业，工商监管是非常有限的。党的十四大确立社会主义市场经济体制改革目标后，体制内改革启动，先集体企业、后国有企业，延续近十年的产权大变革展开，政企分开、产权多元、经营自主，这些原来由经济主管部门直接管理的企业，逐步纳入工商监管范畴；1998年后政府自身改革加快步伐，随着传统的经济主管部门撤、转、改，这些企业进一步纳入工商监管轨道。而同时，工商机关作为个私经济和集贸市场准主管部门的角色逐渐淡化，尤其是“管办分离”后，真正成为平等监管统一大市场的执法机关，管理对象不分所有制和内资外资，基本上实现了对市场主体的全覆盖。
下面的数据充分说明了这一历史变化。1、全市各类企业主体从1980年的1.9万余户增长到2008年上半年的14.4万余户。2、个体工商户从1978年市区仅剩267户的历史低点，恢复发展到2008年上半年的全市27万余户。3、私营企业从1988年开始登记时的625户，新兴发展到2008年上半年的12万余户。4、从1980年吸引香港投资开始，外资企业从无到有，发展到2008年上半年的4565户，吸引投资的地区和国家达到85个。5、从1979年5月市区首批恢复设置13家农副产品市场开始，各类商品交易市场持续发展到2008年上半年的708家，其中农副产品市场294家，2007年全市市场总交易额达2051亿元。
由“少而偏”到“多而全”的历史变化，实际上是由监管小市场到监管大市场的跨越。由于中国改革的特殊性，工商机关当年局限于小市场的监管，但是工商人顺应改革开放的时代召唤，在促进民营经济的萌芽、成长、壮大上，不辱使命，功不可没。而且，由于始终站在改革的最前沿，自身也经受了最初的市场经济洗礼。跨入大市场监管后，工商机关回归市场监管和行政执法的角色本位，以维护市场秩序为己任，监管执法水平和能力开始得以全面提升。
（二）管理体制的建构实现由两级分属向统一垂直的历史转变。两级分属，是指县区一级工商机关归属于当地政府，与市一级工商机关没有直接隶属关系。统一垂直，是指县区一级和市一级工商机关建立直接的行政隶属关系。发生这一变化的原因，是缘于行政管理体制适应经济体制改革的需要。上世纪90年代中期开始产权变革后，统一大市场的监管提上议事日程。当时，市场分割、地方保护主义、行政执法不统一、区域监管互不协同的现象比比皆是，导致市场要素流动受限，市场主体自由竞争受阻。为了破除这些影响经济体制改革和市场经济发展的障碍，促进全国统一大市场的形成，国家推行了一系列改革举措，其中在工商机关中，启动了省以下垂直管理改革。第一次是城区，1994年区工商局改为市局的分局；第二次是全市范围，1999年各县（市）、开发区、度假区工商局一律改为分局，最终形成全市统一垂直管理的新体制。
下列设置见证了这一历史性的转变。1、职能机构设置不断增加完善。市局内部机构设置由1978年9月的5个科室（实际运作3个科室），历经调整、升格和增加，到目前已发展到20个内设机构。与此同时，由市工商局指导先后成立了个体劳动者协会、消费者协会和商标协会等9个行业社团。2、工商所布局设置日趋合理。基层工商所从1986年开始分片设立，随着经济发展和城市化的推进，逐步从原来按行政区域设置陆续改为按经济区域设置，并经2001年改革和2002年调整，到目前全市共设有工商所89个。3、执法队伍编制设置逐步壮大。从1980年的573人，经过几次增编、转编，到2007年底全系统共有干部2190人，其中公务员2026人，而且大专以上学历占到83.2%，队伍素质显著提升。
工商管理体制建构由分属到垂直变革的完成，整合了工商执法资源和壮大了执法监管力量，增进了市场执法的统一和提升了工商机关执法的权威，适应了社会主义统一大市场建立的需要。
（三）管理方式的施行实现由片面式失衡监管向均衡式秩序监管的历史转变。片面式失衡监管，是指着眼于某个局部，方式上容易片面。均衡式秩序监管，是指着眼于整体市场秩序，方式上强调规范和联动。管理方式发生这一变化，与经济体制改革进程中工商机关角色职能定位的转变密不可分。在监管小市场的改革前期和向大市场迈进的过渡期，工商角色定位不清晰，职能取向经常摇摆，加上计划经济时代管制式执法思维的影响，一讲服务就忽视管理，一讲管理就重登记轻监管，一讲监管就采用打击式的运动执法。随着统一大市场的形成，特别是2000年以后，工商作为大市场监管执法部门的角色职能定位越来越清晰，依法行政、尊重公民权利的政府执政理念也日益深入人心，这些都推动了工商机关管理方式的变革。
下列方式的对比见证了这样的历史变化。1、运动式事后整治向全程式长效监管转变。通过在事前审批上大幅度改革流程和环节，推行“一审一核”和“审核合一”，推行年检申报备案制等；在事中监管上建立经济户口和工商所巡查队伍，探索责任区监管等；监管由事后集中整治为主的模式，转向实行分类动态巡查，并进一步发展到探索信用监管新模式。2、由包揽式封闭监管向互动型善治转变。通过与其他管理部门的合作，通过发挥市场主体的自律作用和群众参与管理的作用，开展无照经营、食品安全、广告治理，改造提升市场，畅通消费维权途径等等，改变了过去过分依赖行政力量、工商机关过多包揽的习惯做法，工商执法逐步向专业化、社会化监管迈进。3、由粗放式执法向规范化执法转变。通过建立行政处罚案件核审制度、复议听证制度、案件分层管辖制度、细化行政处罚规定制度等一系列监督制度，并开展人大代表和政协委员视察监督活动，改变了过去处罚自由裁量权弹性大、执法重实体轻程序的弊端，有效提升了执法规范化水平。
管理方式的转变仍然在进行之中。这一涉及观念、行为、制度等各环节、各层次的变革，是工商机关为适应市场经济监管要求而进行的自我革命。多年来，杭州工商人主动跟上时代的潮流，变革自身，不断实现管理方式的创新和突破，大大促进了理性执法、专业监管和依法行政，促进管理水平有了全新的提升。
（四）管理手段的运用实现由传统低端型向现代科技型的历史转变。传统低端型，是指技术装备落后，以手工操作为主。现代科技型，是指应用信息化技术和现代化装备，实现高效能管理。这一转变的发生是工商职能转变和经济、技术发展所引起的。随着由监管小市场到监管大市场，市场整体秩序的管理面显著扩大、任务明显加重，而人员编制不能同步增长，干部力量与管理任务矛盾尖锐，手段变革势在必行。同时，多年来经济发展，行政管理投入增加，现代通讯、电子信息和互联网技术飞速发展，也为管理手段革新创造了物质条件。杭州工商紧紧抓住这一机遇，推动了这个历史性转变。
下列技术、装备的应用就是很好的见证。1、在核审上，实现了网上年检、电子签名功能的应用，开通了外资企业远程登记系统、网上注册系统，以及广告审批系统、著名商标申报系统，在企业名称登记上实现了电脑查询和网上报批，改变了过去传统的手工操作，大大提高了效率。2、在监管上，实现了依托电子档案数据库的经济户口巡查，基本建立起了食品安全快速定性检测体系，并探索实行了消费警示短信提醒和网上发布。3、在维权上，自1997年开通96315投诉热线以来，逐步改造升级，形成了全市统一的12315消费举报申诉指挥系统。4、在政务管理上，实现了工商所、分局和市局网络互联互通，依托红盾网推进政务信息公开，开展网上对话和网上直播，加快了“网上工商”构建步伐，并建立起了全市统一的影像档案数据库，由过去的手工查阅转变为现代化电脑查阅。特别是2002年杭州被国务院信息办确定为全国四个企业基础信息交换试点城市以来，工商企业基础信息交换工作进展迅速，已初步体现了应用成效。5、在装备上由早先的自行车，到后来的摩托车，再到现在每个工商所都配备执法车辆，大大提升了执法监管的机动能力。
管理手段的转变，特别是信息化技术的应用，支撑了工商行政管理业务流程的改革创新，实现了服务、监管效率的显著提升；同时还推进了政务信息公开，扩大了工商社会影响；并增强了监督和制约，促进了阳光行政。
二、30年转变的三大轨迹
改革开放30年来，杭州工商人顺应社会经济发展历史性转变，努力在实践党的科学理论和探索工商行政管理有效经验方面走在前列。在改革开放初期扶持个私经济和商品市场发展中孕育，在推进国有集体企业改制和促进社会主义市场经济发展中积累，在建设服务型和法治型政府的新时代背景下成型，2003年1月市局党委提出了建设服务型、规则型、效能型工商行政管理的目标，承前启后，提炼和反映了改革开放以来杭州工商历史性转变的三大轨迹。特别是从2003年以来，我们更加自觉地朝着这个目标，走得异常坚定而扎实，成为杭州工商事业改革发展最快的时期之一，谱写了新的时代篇章，为30年事业发展描上了浓墨重彩的一笔。
（一）坚持建设服务型工商，凝聚了尊重创业、亲和服务的工商文化。一是服务于主体发展。在改革开放之初，我们倾力扶持个体私营经济发展，全力促生商品交易市场面世；在国有集体企业改制中，发挥审批登记职能，尽力支持发展多种经营形式；努力顺应市场经济发展需要，促进公司制企业的勃兴；主动改革行政审批制度，规范服务标准和审批流程；积极服务品牌建设、新农村建设、现代服务业发展；在服务于市场经济主体的发展和繁荣中体现了工商最基础的作为。二是服务于秩序维护。从改革开放初期打击投机倒把，恢复和维护市场交易秩序开始，到开展公司清理和整顿，打击走私贩私，查处假冒伪劣，到查处虚假广告、商标侵权、不正当竞争和传销、变相传销等违法行为，在服务于提供竞争有序的市场经济秩序中体现了工商最根本的作为。三是服务于权益保护。我们开通并运作12315投诉热线已经11年，调解了大量的消费纠纷，为消费者挽回了相当数量的经济损失，还推进消费和解、仲裁、诉讼，初步建立起覆盖城乡的消费维权网络；同时，开展打假维权，积极保护企业知识产权，维护企业合法权益；在服务于保护消费者和企业权益中体现了工商最核心的作为。
（二）坚持建设规则型工商，凝聚了崇尚守信、公正执法和令行禁止、纪律严明的工商文化。一是在准确执法中确保公平。30年来，逐步规范执法主体，实行执法资格管理，执法的依据不断完善，树立“准确、合理、帮扶”的执法理念，特别是2003年以来细化行政处罚规定制度的推出，以及2007年开始的行政处罚决定书说理性试点，都较好地提高了执法准确性和合理性，增强了执法权威。二是在正当程序中彰显公正。随着多年来工商法律体系的建立健全和依法行政的逐步推进，我们从执法中立案、调查、核审，到听证、复议的一系列办案程序的建立和健全，到行政许可中告知和听证等程序的引入，以及通过信息公开、专家论证、听证会、网上对话等实行过程和结果公开，在不断落实善治理念的过程中，进一步增强了监管执法的公正性。三是在严格监督中树立公信。法制监督机构从无到有，建立健全法制员、法规科、法规处三级内部监督机构，围绕行政处罚监督从2000年开始实行了案件核评制度，开展责任与风险大讨论和清理整改，建立起行政执法过错责任追究制度，聘请行风监督员，落实“12345”和“96666”投诉电话处置机制，构建起机关效能监察体系，强化了监督，规范了执法。杭州工商依法行政工作取得了长足的进步，今年被列为全市依法行政示范单位创建试点机关。
（三）坚持建设效能型工商，凝聚了敬业进取、创新求精的工商文化。一是塑造优良作风，培育敬业精神。从改革开放初期，结合“五讲四美”和加强“秉公执法、处事公道”行业道德教育活动的开展，重点在纠正行业不正之风。到1989年监察机构建立后，经常性进行党风廉政教育和逐步建立健全内部监督制度。以及严格执行“六项禁令”和“二十条规定”，加强机关作风建设，落实惩治和预防腐败体系，积极打造廉洁执法机关，进一步树立了为民、务实、清廉的队伍形象。二是创新管理制度，提高机关效能。从过去比较简单的以岗位责任为中心的制度建设开始，内部管理中窗口服务逐步向标准化推进，并探索引入绩效考评制度，在业务工作中推行项目化管理，行政、人事和财务管理制度不断完善，创建文明机关，建设工商文化，系统各级机关朝着和谐高效的方向运作取得了新的进步。三是运用现代技术，促进创新发展。随着90年代后期信息化技术的快速发展，我们在审批服务、经济主体监管和日常办公上实现了管理模式的历史性变革，较好地促进了工商行政管理的改革和创新。时至今日，高科技手段已经成为我们实现高效能管理和创新发展不可缺少的基本保障。
三、坚持和实践一条最根本的经验
总结改革开放以来，杭州工商在历史转变和发展轨迹中取得的进步和成绩，一条最根本的经验就是：解放思想、破除障碍、与时俱进、创新变革。30年来，我们在党的十一届三中全会精神的指引下，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，不断解放思想，打破束缚我们思想的禁锢，扫除阻挡我们发展的体制障碍，紧紧跟上改革开放、发展市场经济和全面建设小康社会的时代潮流，变审批准入的“小服务”为准入、监管、维权的“大服务”，变案件查处的“小监管”为整体秩序维护的“大监管”，变条块分割的“分属管理”为全市统一的“垂直管理”，实现了突破性创新和跨越式发展，走出了一条建设服务型、规则型、效能型工商行政管理的具有杭州特色的工商发展之路。
今天，纪念改革开放30周年和工商部门恢复建制30周年，站在新的历史起点上，我们要特别珍惜来之不易的经验，要倍加凝聚十分宝贵的共识，要始终坚持解放思想、破除障碍、与时俱进、创新变革这一根本经验，提升层次，充实内涵，努力争取在建设服务型、规则型、效能型工商行政管理上取得新业绩。
（一）开展新一轮解放思想大行动，从历史转变到更加自觉地为建设“三型”工商而努力。6月20日，市委办公厅和市政府办公厅联合发出《关于开展新一轮解放思想大行动》的通知，提出了“解放思想、敢为人先、反骄破满、跨越发展”的解放思想大行动主题，明确了8个方面的重点。在深入开展讨论的基础上，市委十届四次全体（扩大）会议上作出了《关于开展新一轮解放思想大行动，共建共享与世界名城相媲美的生活品质之城的决定》。全市工商系统要认真按照《通知》要求和《决定》精神，全面深入开展新一轮解放思想大行动，切实站在30年历史转变的基础上，在建设“三型”工商的工作实践中有更加自觉的作为和努力。
一要结合纪念30周年开展解放思想大讨论。在改革开放30周年的历史背景下，结合杭州工商30年发展历史开展大讨论，全系统各单位都要结合自身的经历，总结生动鲜活的改革实践经验，学习借鉴国内外城市的先进经验，在历史和现实的启示中进一步开拓思维、解放思想。通过大讨论，深入剖析干部中存在的“改革麻木”、“抵制改革”和“认为改革已经差不多”等错误观念，重点解决系统内存在的“改革惰性”和“改革疲劳症”问题，引导各级领导班子和广大干部保持良好的精神状态，继续按照“服务型、规则型、效能型”的要求，为进一步推进工商行政管理改革创新注入新的动力。
二要结合工作难点的破解找到改革的切入点。我市以新一轮解放思想大行动，推动新一轮跨越式大发展，在城市定位、发展指标和发展战略等方面作了新的完善和调整，对我们发挥职能服务发展提出了新的更高的要求。要确保在我市新一轮跨越式发展中工商部门有新的作为，关键是要结合工作难点破解，寻找到我们在“三型”工商建设上不够完善的地方。要通过大讨论和思想大解放，解决阻碍改革创新的思想禁锢和体制机制“瓶颈”问题，从而进一步明确改革方向，找到改革切人点，立足破难攻坚，实现服务发展新作为，取得“三型”工商建设新业绩。
三要结合“树创”活动的展开激发改革的领导力。这次“树创”活动，明确要求以加强领导班子思想政治素质为重点。深入开展“树创”活动，创造“三型”工商建设新业绩，必须以改革创新思想为指引，以领导干部思想政治素质的提高为保证，通过破难攻坚来实现。系统各级领导干部要敢于面对难题、勇于破解难题，在碰难破难过程中解决提高领导干部的思想政治素质问题，真正重民生，真诚听民情，真心聚民智，深入践行党的宗旨观和群众观，努力争当敢想、敢干、敢于负责的改革带头人，为“三型”工商建设再上新台阶作出新贡献。
（二）开创新起点上的工作新局面，从跟上潮流到更加主动地为创新变革而努力。这一轮解放思想大行动，既要大讨论，更要大行动，有新的改革和发展。创新是工商行政管理事业进步发展的动力源泉。在改革开放走过30周年的今天，开展解放思想大行动，最终要落实到以创新变革为着力点，推动“三型”工商建设的工作实际上来。
一要创新理念。理念是行动的先导。在服务型、规则型、效能型工商行政管理总的目标下，切实把公共服务、依法行政、成本效益、以人为本、善治、民主公开、现代科技管理等理念融入到具体业务工作中去，启发思想，开阔思路，创新思维，用先进的理念指导和推动工作实际。
二要创新体制。管理体制是对工商服务监管资源的一种配置。在当前总的原则和框架下，要进一步理清资源配置不合理、不科学、不协调的个别环节和部位，积极进行体制创新和变革，实现内部处室、科所力量的合理配比，机关与基层的高效协调，权力责任与监管任务的科学匹配，进一步让有限的服务监管资源发挥出最大的管理效益。
三要创新制度。制度是落实和推动工作的保障。制度创新既包括围绕服务监管执法出台一些新的做法、举措，也包括对现有制度的修改和完善。按照国家总局“四化”建设的要求，重点抓好市局和各分局自身建立的各项制度的完善，重点抓好把行之有效的做法举措上升到制度层面，总结创新经验，推广创新成果。
四要创新手段。手段是服务于管理的工具。要积极借助信息化技术，创新管理的模式和途径，把信息化技术全面深入地推进到各项工商行政管理业务工作领域，用高科技手段实现高水平管理。同时，要以流程革新为关节点，以项目化运作为切入点，以高效能管理为着力点，创新服务监管、内部管理、队伍建设等方面的具体工作举措，不断提高机关运转效能。
（三）切实抓好下半年各项工作任务，从抓住重点到更加圆满地为完成目标而努力。今年上半年，全系统上下按照年初工作部署，突出重点，真抓实干，各项工作保持了有序进展的良好态势，取得了阶段性成效。全系统新登记各类企业10708家、个体工商户24433户，注销各类企业2939家、个体工商户18498户；网上注册公司制企业3037家，网上审批率达到40%；新增驰名商标20件（其中行政认定5件），总数达到61件；申报备案制参检企业达到73517家，比去年增长32%，运用电子签名的企业达到11623家；监测商品532批次，合格率为75.78%；快速定性检测食品291711批次，总合格率99.2%，处置不合格食品16426公斤；查获无照经营6760户，其中取缔1568户，已疏导3341户；共查处案件4677件，罚没款4650万元，其中大要案1165件；12315中心共接听电话53601个，其中举报3024个、申诉9240个、咨询41337个，处理举报申诉12231件，为消费者挽回损失426万元；各级消保委、消协组织受理并解决投诉2161件，为消费者挽回损失325万元，接待来访来电4865人次。在抗雪救灾中全系统减免鲜活农产品销售环节工商管理费270万元。在抗震救灾中，组织全系统党员和干部职工捐款和交纳特殊党费为150万余元，积极号召和组织全市各类市场、私营企业和个体工商户共计捐款4459万元。此外，学习党的十七大精神和“树创”活动两个主题实践活动扎实开展，“树创”活动得到市树创办肯定，还在全市工作会议上作了经验介绍。
下半年，我们面临的形势有喜有忧。一方面，抗震救灾取得阶段性胜利，我们经受住了特殊的考验，全民期盼的奥运会即将胜利召开，纪念改革开放30周年将推向高潮。另一方面，经济形势存在着不利的一面，有诸多不确定性因素，面临着通胀和经济下滑双重考验，尤其是中小企业面临的压力特别大。在这种关键时刻，我们一定要认清形势，立足当前，从充分履职出发，真心实意、尽心尽力，为社会经济发展服务，维护良好的市场秩序。具体要落实好三方面要求。
一要牢牢抓住重点工作不放。一是秩序监管工作。要抓好农贸市场等各项信用监管创新，责任区监管，食品安全监管，食品药品虚假广告整治，无照经营治理，推进消费争议解决模式转型等重点工作。特别是奥运会即将召开，全系统一定要高度重视抓好奥运期间各项市场监管和内部管理工作，切实为奥运会的顺利举行创造一个稳定的环境。二是服务发展工作。要抓好中介服务业发展、推进品牌争创战略、网上注册审批、窗口工作人员绩效考评等重点工作。特别是在当前严峻的经济形势下，要积极促进小额贷款公司试点、股权出资、股权质押、抵押物登记、创投产业、公司上市、农民专业合作社、订单农业等新生事物的发展，加大民营经济扶持力度，切实优化审批服务环境，积极营造支持企业脱困发展的良好环境。三是依法行政示范单位创建工作。要抓好增强行政处罚决定书说理性、执法程序制度化建设、政务信息公开、工商开放日活动、“三好办公”、打造廉洁执法机关等重点工作。创建工作下半年先在市局机关试点，各分局也要作好准备，明年将在分局推开。四是“树创”活动。重点要落实好“民主促民生”机制和破解一批难题的活动要求。市局已经对局领导的破难任务作了进一步的明确，对民主听证和民主恳谈活动作了安排。各分局和各处室领导也要按照要求确定破难的具体项目。在抓好上述重点工作的同时，各分局和各处室要认真对照省、市目标任务考核要求，把握好整体工作的进度和质量，加快工作节奏，确保完成全年目标任务。
二要进一步落实项目化管理。上半年通过项目化管理和运作，推进信用监管创新、工商开放日等工作都取得了较好的成效。下半年，已经实行项目化管理的，要切实加强项目负责人“第一责任人”责任，强化项目管理，确保责任、人员、质量“三到位”，保证工作进度，提升工作成效。对其它重点业务工作，特别是新开展的重点工作，也都要实行项目化管理，做到有项目负责人、有具体工作方案，确保工作落到实处。
三要加大监督检查力度。下半年市局将对照全年工作目标，加大工作督查力度，通过召开重点工作协调推进会和检查验收等举措，及时督促处室和分局抓好工作进度和质量。各分局、各处室要切实加强对各项业务工作的领导，认真按照工作目标和考核要求，突出重点，兼顾一般，精心组织，抓出成效。及时总结经验，加强宣传推广，扩大工作成果，确保全年工作有成绩、有特色、有亮点。
同志们，回顾杭州工商走过的30年发展历程，硕果累累，成绩斐然，鼓舞人心，催人奋进。展望未来，经济发展，社会进步，工商事业前景广阔。市局党委希望全市各级工商行政管理机关的干部职工，继往开来，珍惜经验，凝聚共识，更加自觉地为建设“三型”工商而努力！